【编者按】为了更好地推广学者的研究成果，我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点，以飨读者巴西版苹果电脑。本文为本刊已录用文章《包容性视角下非正规住房治理研究——以巴西圣保罗为例》的精华版，作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
圣保罗是巴西人口最多的城市，非正规居住现象十分普遍巴西版苹果电脑。长期以来，圣保罗对非正规住房采取了消极无视和大规模拆除的排斥性治理方式。1990年代，圣保罗开始转变思路，对非正规住房开展了包括房屋改造、环境提升、土地确权等就地升级工作。2005—2012年，圣保罗市完成了23.8万户非正规住房的综合改造，取得了显著的综合成效，被授予2012年联合国人居奖。
圣保罗非正规住房治理工作的顺利开展，得益于系统性的制度设计，以及多样化、精细化的实施策略，对我国大城市包容性更新治理具有重要启发巴西版苹果电脑。借鉴世界银行的包容性城市建设概念，本文提出“空间包容—制度包容—实施包容”的非正规居住空间治理分析框架，总结圣保罗市非正规住房治理的经验。
“空间包容”指各种类型的非正规空间都有权平等获得土地、住房和基础设施巴西版苹果电脑。圣保罗非正规住房的治理对象不仅局限于贫民窟（图1），还包括非正规土地细分、群租房、新加坡组屋等多种类型，涵盖了从中心区到边缘区多个圈层，并跨越了房间、建筑和地块等多种尺度。
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图1 圣保罗贫民窟
资料来源：OYEYINKA O. São Paulo: a tale of two cities[M]. Nairobi: UN-Habitat, 2010: 154-155
在圣保罗市，贫民窟（Favela）是指居住者擅自占用公共或者私人土地建设的住区，缺乏合格的水、卫生设施，居住面积不足，住房结构质量差；非正规土地细分（Loteamento clandestino & Loteamentos irregulare）是指地产商违规开发形成的住区，缺乏应有的基础设施、公共区域或道路工程；群租房（cortiços）是在城市地块上以正规或非正规方式出租的建筑物，通常一间房间为一户共用，同时承担卧室、客厅等多种功能，多户租户共用厨房和卫生间，往往卫生条件差、消防隐患大、人满为患；还有一类被称作“新加坡组屋”（Cingapura），是由政府主导修建的公共住房，但由于维护不当等原因，常出现拖欠房租和水电费、户外空间私搭乱建等问题（图2）巴西版苹果电脑。
图2 圣保罗非正规居住类型（左为贫民窟/非正规土地细分；右上为群租房；右下为新加坡组屋）
资料来源：左图来自 Cidade de São Paulo Habitacão. Urbanização de Favelas: A Experiência de São Paulo[M]. São Paulo: Boldarini Arquitetura e Urbanismo, 2008: 76.
右下图来自 FRANÇA E, COSTA K P, CYRILLO M O V. Vila Nilo[M]. São Paulo: Secretaria Municipal de Habitação, 2011: 54.
“制度包容”主要包括保障土地使用权、划定特别社会利益区、多元资金支持、规划项目统筹平台等一系列的制度设计巴西版苹果电脑。为保障土地使用权，巴西出台了《联邦宪法》（Constituição Federal）、《城市法》（Estatuto da Cidade）等法律，为占用土地的个人和集体提供获得土地使用权的可能。在此基础上，圣保罗市划定“特别社会利益区”（ZEIS: Zonas Especiais de Interesse Social），区域内的非正规定居点不得被驱逐，且只要基础设施和生活条件达标，可以在不符合常规规划标准的情况下将土地使用权合法化，区域内的新开发项目还需建设一定比例的社会住房（图3）。在资金层面，为扩大财政来源，圣保罗市整合联邦、州、市三级政府的住房方案，将PAC计划等联邦、州提供的资源进行集中与再分配。最后，通过统一的信息化平台habisp对各项社会住房计划和非正规改造计划进行管理。
图3 圣保
罗“特别社会利益区”分布（20
22年）
“实施包容”包括生存包容、发展包容和社会包容等多方面的实施策略巴西版苹果电脑。其中生存包容指全面提升基础设施，包括提供饮用水、下水道、电力、路灯、道路铺装、排水系统、垃圾回收等多个方面，并始终坚持先改善环境、再确权，优先保障体面的居住环境，不同非正规住房由于问题严重程度不同，改善方式也不尽相同（图4）。发展包容指共享多元公共空间，为社区营造公共场地与社区中心，并通过公共设施为当地带来经济发展机会（图5）。社会包容指根据具体情况向非正规住房的住户提供法律支援，保障居住和租住的合法性，并在改造过程中与居民共同成立管理委员会，让居民充分参与社区发展决策。
图4 圣保罗贫民窟改造代表项目——尼罗村
资料来源：FRANÇA E, COSTA K P, CYRILLO M O V. Vila Nilo[M]. São Paulo: Secretaria Municipal de Habitação, 2011: 45.
图5 圣保罗市帮助尼罗村村民成立垃圾回收协会
资料来源：FRANÇA E, COSTA K P, CYRILLO M O V. Vila Nilo[M]. São Paulo: Secretaria Municipal de Habitação, 2011: 77-79.
与巴西圣保罗类似，我国大城市非正规住房的类型也十分多样巴西版苹果电脑。除了较明显的城中村，还包括传统街区大杂院、老旧小区群租房、商品房地下室等大量不明显甚至不可见的非正规居住空间类型。借鉴圣保罗经验，我国迫切需要将宏观的包容性发展理念落实到具体的城市规划管理政策，将非正规居住空间治理作为城市更新的一项重要内容，通过全面摸底、分类分析，探讨将非正规住房纳入城市公共住房体系的制度化路径，并在更新过程中注重生存、发展和社会等全方位、全过程的支撑，保障非正规住房治理发挥最大的社会效益。
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作者：洪千惠，清华大学建筑学院城市规划系，硕士研究生巴西版苹果电脑。hongqh21@mails.tsinghua.edu.cn
陈宇琳（通信作者），清华大学建筑学院城市规划系，副教授巴西版苹果电脑。chenyulin@mail.tsinghua.edu.cn
编辑 | 王 枫
排版 | 张祎娴
本文为本订阅号原创
